Основная угроза конституционному строю России заключается в усиливающейся конфронтации законодательной и исполнительной властей, в стремлении каждой из них получить односторонние преимущества, занять главенствующее положение относительно другой ветви власти.

Эта конфронтация достигла критического уровня в декабре 1992 года на седьмом Съезде народных депутатов Российской Федерации, По инициативе Съезда Конституционный Суд, выполняя свою конституционную обязанность по защите конституционного строя и руководствуясь полномочиями, предусмотренными статьей 165¹ Конституции Российской Федерации, статьями 1, 2, 80 и другими Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, принял участие в разрешении этого конфликта. Достигнутое соглашение законодательной и исполнительной властей нашло отражение в постановлении Съезда «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации». Однако конфликт далеко не исчерпан.

Конституционный Суд считает, что Президент, Съезд народных депутатов, Верховный Совет Российской Федерации обязаны найти конституционные средства и способы выхода из кризиса власти, добиться нормализации общественно-политической обстановки в стране, Основной Закон исключает возможность решения возникших проблем неконституционными, особенно силовыми, методами. И Конституционный Суд использует все полномочия, предоставленные ему Конституцией, чтобы не допустить решений и действий, противоречащих требованиям Конституции и ведущих к разрушению конституционного строя.

Съезд народных депутатов, Верховный Совет Российской Федерации призваны обеспечить условия для нормальной деятельности федерального правительства, всей системы исполнительной власти по преодолению кризисного состояния экономики, эффективному решению социальных проблем, борьбе с растущей преступностью, коррупцией.

Одну из причин противостояния законодательной и исполнительной властей Конституционный Суд видит в игнорировании ими конституционного принципа разделения властей. Этот принцип все еще не воспринят на практике как основа организации государства, при которой каждая ветвь власти самостоятельна и полновластна в рамках своих полномочий, не вторгается в компетенцию других властей, а отношения между ними строятся на взаимодействии, взаимном контроле и уравновешивании при ответственности за свои решения и действия.

Рассмотренные Конституционным Судом в 1992-1993 годах дела убедительно показывают, что тенденцией стали превышение своих полномочий законодательной и исполнительной властями, вторжение в компетенцию друг друга, а также в полномочия судебной власти, нарушения процедурных правил, обеспечивающих разделение властей и их сбалансированность, стремление властей не к взаимодействию, а к обособлению.

Так, рассмотрев дело о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 22 ноября 1991 года «О внесении изменений и дополнений в статью 3 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», Конституционный Суд признал данное изменение Закона не соответствующим Конституции, поскольку Верховный Совет, вторгнувшись в компетенцию исполнительной власти, нарушил принцип разделения властей, Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции постановление Верховного Совета Российской Федерации от 18 декабря 1991 года «О толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР», касавшееся статуса Москвы. Актом Верховного Совета Российской Федерации в форме постановления фактически вносилось изменение в Основной Закон, что является прерогативой Съезда народных депутатов, Толкование указанной статьи Конституции искажало смысл конституционной нормы, не учитывало конституционные положения о компетенции федеральных органов государственной власти, о разграничении системы представительных органов государственной власти и системы местного самоуправления.

Превышение полномочий стало характерным для Президиума Верховного Совета Российской Федерации и его руководства. Являясь по Конституции органом, на который возложено главным образом обеспечение организации работы Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, Президиум тем не менее издает акты в сферах, отнесенных к ведению законодательной или исполнительной власти. Так, Конституционным Судом признано не соответствующим Конституции с точки зрения разделения властей постановление Президиума Верховного Совета от 3 февраля 1992 года «О Всероссийском агентстве по авторским правам».

Вызывает серьезную озабоченность нарушение конституционного принципа разделения властей, игнорирование прерогатив законодателя со стороны исполнительной власти. Антиконституционным является взятие на себя исполнительной властью судебных функций.

В частности, Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции Указ Президента Российской Федерации от 19 декабря 1991 года «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР». Этим актом Президент отступил от требований Конституции и законов Российской Федерации, превысил свои полномочия и, по существу, вторгся в сферу ведения Верховного Совета. Постановлением от 30 ноября 1992 года Конституционный Суд признал неконституционным также ряд положений указов Президента Российской Федерации, касающихся КПСС и КП РСФСР, в которых решались вопросы, относящиеся к компетенции законодательной и судебной властей.

Постановлением Конституционного Суда признаны не соответствующими Конституции содержащиеся в Указе Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года «О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации» предписания о недопущении создания и деятельности Фронта национального спасения и его структур, поскольку право граждан на объединение может быть ограничено только решением суда на основании закона.

Нарушение конституционного принципа разделения властей, как показывает практика конституционного правосудия, порождает неразбериху, дублирование и безответственность в сферах правотворческой и правоприменительной деятельности, ведет к дезорганизации власти, тормозит проведение реформ. Положение усугубляется односторонним толкованием части второй статьи 104 Конституции о правомочности Съезда народных депутатов принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации, равно как и аналогичного положения, закрепленного в пункте 26 части первой статьи 109 Конституции применительно к Верховному Совету.

Однако нельзя не учитывать, что Конституция есть единый документ и все ее положения должны рассматриваться во взаимосвязи, системно. Поэтому указанные конституционные нормы не могут быть истолкованы в ущерб конституционному принципу разделения властей, закрепленному в статьях 1, 3, 72, 81¹-81⁵ и других положениях Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд рассмотрел ряд индивидуальных жалоб граждан и признал неконституционной правоприменительную практику относительно: увольнений граждан с работы по возрасту, квалифицировав их как дискриминацию; установления ограничительного срока обжалования незаконных увольнений с работы, считая его ограничением права на судебную и иную защиту; выселения из незаконно занятых жилых помещений с санкции прокурора без права судебного обжалования такой санкции; ограничения возмещения причиненного ущерба определенным сроком выплаты при восстановлении незаконно уволенных на работе.

Одним из главных направлений деятельности Конституционного Суда в период перехода к рыночной экономике является защита прав граждан и юридических лиц как собственников, свободных предпринимателей, равноправных участников договорных отношений и т. д.

Конституционный Суд подтвердил принцип равенства государства и гражданина в договорных отношениях, признав конституционность требований граждан по выполнению государством обязательств по целевым чекам на приобретение автомобилей.

Несвоевременная выплата заработной платы, пенсий и других платежей, невыполнение государством своих обязательств перед гражданами по ценным бумагам, по возмещению причиненного материального ущерба стали обычным явлением. Не исполняется закон об индексации денежных доходов и сбережений граждан, Остается нерешенной проблема погашения обязательств государства по целевым чекам, облигациям и другим ценным бумагам, индексации вкладов населения, страховых сумм, выплачиваемых по государственному страхованию граждан.

В производстве Конституционного Суда находятся дела по индивидуальным жалобам граждан и юридических лиц о проверке конституционности правоприменительной практики, складывающейся в результате неприменения арбитражными судами законов Российской Федерации о собственности, о предпринимательской деятельности, а также практики нарушения равенства стартовых условий предпринимательской деятельности, неосновательного обогащения в ходе приватизации и др.

В данном контексте выделяются конституционно-правовые коллизии, возникающие в результате медлительности федеральных властей в реализации Федеративного договора и односторонних действий органов государственной власти ряда субъектов Российской Федерации, приводящих к подрыву основ федерализма. Неконституционный подход к определению статуса отдельных субъектов федерации находит выражение в процессе конституционной реформы, осуществляемой в республиках в составе Российской Федерации. Это может повлечь разрушение единого конституционно-правового пространства, что чревато крайне опасными геополитическими изменениями.

Конституция Российской Федерации не предусматривала и не предусматривает право выхода из состава федерации. Территория Российской Федерации целостна и неотчуждаема. В этом Конституция Российской Федерации не противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права, включая право народов на самоопределение.

Конституционный Суд в марте 1992 года принял постановление по делу о проверке конституционности ряда актов Республики Татарстан, в том числе по формулировке вопроса, выносимого на референдум. Однако последовавшие за постановлением Конституционного Суда акты и действия Верховного Совета, Президента Российской Федерации не устранили конституционной коллизии. Особую тревогу авторов обращений в Конституционный Суд Российской Федерации вызывает положение статьи 61 новой Конституции Республики Татарстан, которое характеризует Татарстан как государство, ассоциированное с Российской Федерацией.

Обязанности по соблюдению Конституции Российской Федерации и обеспечению единства законодательного регулирования и защите конституционного строя непосредственно возложены на Верховный Совет Российской Федерации. Между тем в июле 1991 года Верховный Совет принял законы о преобразовании ряда автономных областей в республики в составе Российской Федерации. Тем самым он превысил свою компетенцию, и только в апреле 1992 года по решению Съезда народных депутатов Российской Федерации указанные образования получили должное конституционно-правовое оформление.

Немаловажное значение имеет последовательная реализация Федеративного договора, особенно в части осуществления полномочий, отнесенных к совместному ведению федерации и ее субъектов. Органы государственной власти ряда краев и областей указывают, например, на отставание действующего бюджетного и налогового законодательства от требований Федеративного договора. Отсутствие предусмотренных названным договором Основ законодательства по предметам совместного ведения порождает коллизии между федеральной властью и властями субъектов Российской Федерации, сдерживает развитие экономической самостоятельности в регионах и оперативное решение острых социальных проблем.

На состоянии конституционной законности сказывается недостаточность практического опыта реализации норм Федеративного договора в центре и на местах. Особенно отчетливо это проявилось в отношении автономных округов. Федеративный договор, Конституция оформили самостоятельный конституционно-правовой статус автономного округа. Вне зависимости от факта нахождения в крае или области автономный округ приобрел права субъекта федерации. Однако, как свидетельствуют обращения из автономных округов, только провозглашение норм в Конституции еще не обеспечивает достаточных возможностей в использовании предоставленных округам прав.

В связи с этим Конституционный Суд внес вопросы, касающиеся порядка осуществления совместных полномочий и взаимодействия федеральных государственных органов и органов власти автономных округов, на рассмотрение Верховного Совета, Президента и Правительства Российской Федерации. Актуальной является задача создания целостного законодательства об автономных округах, а также формирования прочной договорной базы отношений краев и областей с входящими в них автономными округами.

Ряд обращений в Конституционный Суд Российской Федерации касается правовых аспектов чрезвычайно острой и болезненной проблемы восстановления законности в отношении народов, подвергшихся массовым репрессиям и насильственному переселению. Закон Российской Федерации от 26 апреля 1991 года «О реабилитации репрессированных народов» не предусматривает механизма реализации содержащихся в нем норм. Нарушен срок разработки и принятия вытекающих из его содержания нормативных актов и управленческих решений, что создало обстановку правовой неопределенности. Особую остроту приобретает решение территориальных проблем, на что обращается внимание в Законе Российской Федерации от 3 июля 1992 года «Об установлении переходного периода по государственно­территориальному разграничению в Российской Федерации».

При осуществлении реабилитации репрессированных народов от государственных органов всех уровней требуется принятие неотложных и адекватных политико-правовой ситуации мер в целях соблюдения конституционной законности. Успешному решению этих задач, предупреждениютрагедии, разразившейся на юге России, во многом могло бы послужить своевременное проведение намеченных на переходный период правовых и организационных мероприятий.

В сфере национальной безопасности наряду с законами Российской Федерации действуют и соглашения в рамках СНГ, которые наделяют соответствующими полномочиями органы Содружества, Однако решение таких вопросов не может быть передоверено международным органам без процедуры ратификации. Почти все заключенные до сих пор соглашения в рамках СНГ входят в категорию, для которой Конституцией и действующим в Российской Федерации законодательством предусмотрена обязательная ратификация, Многие из них вступают в силу в момент подписания, то есть на ратификацию в Верховный Совет не представляются, что является явным отходом от норм Конституции и законодательства. В ряде случаев условия соглашений, ратифицированных Верховным Советом России и имеющих принципиально важное значение, изменялись последующими соглашениями, которые также на ратификацию не представлялись. В этих случаях актами исполнительной власти изменяется содержание документов, ратифицированных законодателем, без ведома последнего.

Ряд не представлявшихся на ратификацию соглашений в рамках СНГ устанавливают правила, отличающиеся от тех, которые содержатся в российских законодательных актах, или, что еще серьезнее, прямо обязывают Российскую Федерацию издать законы с определенным содержанием. Подписывая соглашения, изменяющие или дополняющие законодательство России, и вводя их в действие без ратификации или иной равноценной формы одобрения законодательной властью, исполнительная власть выходит за пределы своей конституционной компетенции и в нарушение принципа разделения властей вторгается в сферу компетенции законодательной власти, В то же время и последняя, допуская такие действия, не осуществляет должным образом своих конституционных полномочий.

Конституционный Суд также обращает внимание на то, что имели место случаи, когда Верховный Совет ратифицировал основополагающие соглашения в рамках Содружества, не будучи осведомлен об оговорках, сделанных другими участниками, и не имея возможности выразить к ним свое отношение. В результате этих упущений, а также отсутствия каких бы то ни было официальных заявлений России относительно оговорок, сделанных другими членами СНГ, невозможно установить реальный объем обязательств, которые взяла на себя Россия, и прав, которые она получила по соглашениям с оговорками. Тем самым наносится ущерб должному исполнению конституционных прав и обязанностей Съездом народных депутатов, Верховным Советом, Президентом и Правительства Российской Федерации в области внешней политики, обороны и государственной безопасности. В связи с этим необходимо законодательное урегулирование порядка заключения, исполненияи прекращения международных договоров Российской Федерации. Согласно Конституции Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Резко обострилась проблема прав россиян, оказавшихся после прекращения существования СССР за пределами России и ставших невольными заложниками несовершенства как внутреннего российского законодательства, так и договорно-правовой базы отношений между бывшими советскими республиками — ныне независимыми государствами.

Положения договоров России с другими государствами, в том числе бывшими союзными республиками, должны, в частности, обеспечивать свободу выбора гражданства, предусматривать возможности защиты прав национальных меньшинств в этих странах.

Постановления Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 года № 1830—I «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» и № 1831—I «О правовом обеспечении экономической реформы» предоставили Президенту право самостоятельно решать вопросы реорганизации структуры высших органов исполнительной власти (пункт 2 постановления № 1830—I), а также право издавать указы по вопросам компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов (пункт 3 постановления № 1831—I), установив одновременно условия и пределы осуществления этих полномочий. Во-первых, ограничен их срок: Президент вправе решать вопросы реорганизации только в период проведения радикальной экономической реформы и лишь до принятия Закона РСФСР «О Совете Министров РСФСР» (пункт 2 постановления № 1830—I). Во-вторых, установлена обязательность представления проектов указов Президента, если они противоречат действующим законам Российской Федерации, в Верховный Совет, а в период между сессиями — в Президиум Верховного Совета (пункт 3 постановления № 1831—I).

Тем самым был создан особый механизм предварительного контроля со стороны Верховного Совета за соответствием проектов указов Президента, в том числе по вопросам компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов, Конституции и законам Российской Федерации. Этот временный порядок призван обеспечивать соблюдение требований статьи 121s Конституции РСФСР, согласно которой указы Президента не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации, и является элементом системы сдержек и противовесов, присущей принципу разделения властей, закрепленному и в статье 13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР.

Таким образом, указанные постановления Съезда народных депутатов, с учетом требований статей 184 и 185 Конституции РСФСР, не вносят изменений в Конституцию, не дополняют ее и, следовательно, не затрагивают установленных ею правомочий Съезда народных депутатов, а также Верховного Совета как постоянно действующего законодательного, распорядительного и контрольного органа.

Съезд народных депутатов ограничил сферу самостоятельного решения Президентом вопросов реорганизации структуры высших органов исполнительной власти случаями, когда проекты указов о такой реорганизации не противоречат действующим законам Российской Федерации. Использование Президентом прав, предоставленных ему указанными постановлениями, не должно подменять соответствующих конституционных полномочий Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

Участие в разработке основных мероприятий в области обороны и обеспечения государственной безопасности страны относится к конституционным полномочиям Верховного Совета (пункт 16 части первой статьи 109 Конституции РСФСР). Это означает, что Верховный Совет не может быть устранен от решения этих вопросов, а Президент, являясь главой исполнительной власти, не вправе ограничивать конституционные полномочия Верховного Совета как органа законодательной власти.

В полном соответствии со своими конституционными полномочиями Верховный Совет Российской Федерации 26 декабря 1991 года принял постановление «Об Указе Президента РСФСР «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР», в котором предложил Президенту отменить названный Указ. Данное постановление является прямым выражением воли Верховного Совета реализовать свои полномочия в этой сфере. Подтверждением воли законодателя является и факт принятия Верховным Советом в первом чтении Закона РСФСР «О безопасности».

Однако Указ Президента от 19 декабря 1991 года, вопреки пункту 16 части первой статьи 109 Конституции РСФСР, в данном случае фактически лишил Верховный Совет возможности участвовать в разработке основных мероприятий в области обороны и обеспечения государственной безопасности страны (к которым относится и реорганизация органов безопасности).

Указ Президента от 19 декабря 1991 года принят в связи с ратификацией Верховным Советом Соглашения о создании Содружества Независимых Государств (СНГ). Исходя из полномочий законодательных органов в области внешней политики, Верховный Совет в пункте 3 постановления от 12 декабря 1991 года № 2014—I о ратификации этого Соглашения установил обязательность представления Верховному Совету проектов нормативных актов, вытекающих из положений Соглашения. При издании рассматриваемого Указа это требование не было выполнено. Обязательность предварительного согласования данного Указа обусловливается тем, что содержащиеся в нем решения затрагивают существенные вопросы взаимоотношений государств-участников СНГ, регулирование которых относится к ведению законодательной власти.

Указ Президента от 19 декабря 1991 года предусматривает реорганизацию структуры и функций органов, деятельность которых, будучи направлена на охрану прав граждан, связана в то же время с реальными ограничениями конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе права на неприкосновенность личности, личной жизни, жилища, тайны переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений (статьи 52, 53, 54 Конституции РСФСР). Указ непосредственно затрагивает сферу обеспечения конституционных прав и свобод, которая Отнесена к ведению высших органов государственной власти (пункт 7 части первой статьи 109 Конституции РСФСР). Регулирование этой сферы Указом Президента без участия и тем более вопреки воле Верховного Совета не соответствует установленному Конституцией РСФСР разграничению полномочий между высшими органами государственной власти и управления.

Разделение и взаимное сдерживание служб государственной безопасности и внутренних дел призвано обеспечивать конституционный демократический строй и является одной из гарантий против узурпации власти. Указ Президента от 19 декабря 1991 года, объединяя функции охраны государственной и общественной безопасности, противоречит ряду законов Российской Федерации, содержание которых направлено на соблюдение в Российской Федерации конституционного принципа разделения властей, на охрану в конечном счете конституционных прав и свобод граждан, конституционного строя в целом.

Рассматриваемый Указ противоречит пункту 2 постановления Верховного Совета РСФСР от 18 апреля 1991 года № 1027—I «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О милиции», который предусматривает разукрупнение Министерства внутренних дел и передачу многих его функций в ведение других органов.

Соединяя на постоянной основе функции ведомств внутренних дел и государственной безопасности, Указ Президента от 19 декабря 1991 года вступает в противоречие с Законом РСФСР от 17 мая 1991 года «О чрезвычайном положении», статья 18 которого допускает соединение этих служб путем создания совместного оперативного штаба лишь в исключительных случаях при введении чрезвычайного положения в связи с попытками насильственного изменения конституционного строя, массовыми беспорядками и т. п. Решение об этом может приниматься только по поручению Верховного Совета, оформленному его постановлением.

Указ находится в противоречии и с положениями постановления Верховного Совета от 18 декабря 1991 года, концептуально закрепившего при одобрении в первом чтении Закона РСФСР «О безопасности» невозможность совмещения в одном органе государственного управления функций обеспечения государственной и общественной безопасности.

Сохраняя за создаваемым объединенным Министерством безопасности и внутренних дел функцию следствия, Указ не соответствует постановлению Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года № 1801—I, которым одобрена Концепция судебной реформы, предусматривающая необходимость отделения оперативно-розыскных служб от следственного аппарата и организационного выделения следственного аппарата из структур прокуратуры, МВД и АФБ (КГБ).

Следовательно, Президент, издав Указ от 19 декабря 1991 года, противоречащий названным законодательным актам, превысил предоставленные ему полномочия.

Таким образом, в Указе Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года № 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» допущены отступления от положений, содержащихся в пунктах 6, 7, 9, 16 части первой статьи 109, пункте 16 статьи 121⁵, статьях 121⁸, 130, 184 и 185 Конституции РСФСР.

Но это не означает, что Указ перестал действовать, сказал заместитель Председателя Правительства России Сергей Шахрай, представляющий на процессе Президента Ельцина. Он высказал сожаление о том, что Конституционный Суд вопреки ожиданиям вынес не юридическое, а политическое, с его точки зрения, решение. «Судом так и не была названа ни одна статья Конституции, которая была нарушена», — подчеркнул Сергей Шахрай.

С ним не согласился оппонент от группы народных депутатов, направивших заявление в Суд, председатель Комитета по законодательству Верховного Совета России Михаил Митюков. «Юридическое обоснование решения Суда и конституционные нормы, которые нарушены, будут приведены позже в мотивированном постановлении», — заявил он.»

Таким образом, «Российская газета» фактически информировала читателей о том, что Указ Президента якобы продолжает действовать. Между тем в постановлении Конституционного Суда было прямо указано, что с момента провозглашения решения и сам Указ, и все основанные на нем нормативные акты утрачивают юридическую силу и считаются недействующими. Следовательно, «Российская газета», не опубликовав формулировку решения Конституционного Суда, способствовала распространению дезинформации не только относительно действия Указа Президента, но и о полномочиях Конституционного Суда как высшего органа судебной власти по защите конституционного строя. Более того, со ссылкой на высшее должностное лицо газетой была поставлена под сомнение правомерность решения Конституционного Суда, который обязан руководствоваться только Конституцией и не вправе учитывать какие бы то ни было соображения политического характера.

В связи с этим 16 января 1992 года Председатель Конституционного Суда Российской Федерации был вынужден сделать соответствующее заявление на заседании Верховного Совета. «Российская газета», не поместив никакой информации об этом заявлении, 20 января 1992 года опубликовала сообщение службы Государственного советника Российской Федерации по правовой политике, которое было оглашено на том же заседании Верховного Совета. В сообщении от имени Президента было заявлено, что «Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации безусловно будут приняты все предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации». Одновременно вновь утверждалось, что «не столько правовая оценка рассматриваемых нормативных актов и их соответствие Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации, сколько политико-идеологические мотивы оказали решающее влияние на окончательное решение Конституционного Суда Российской Федерации».

Еще 16 января 1992 года Конституционный Суд через информационные агентства ТАСС, РИА, Интерфакс, Постфактум направил в средства массовой информации официальное заявление по поводу такой интерпретации своего постановления. «Российская газета» не опубликовала и это заявление, не дала о нем никакой информации.

Опубликовав только сообщение службы Государственного советника, «Российская газета» тем самым продолжала настаивать на ложной оценке решения Конституционного Суда как якобы имеющего политический, а не юридический характер.

28 января 1992 года в «Российскую газету» был направлен текст мотивированного постановления Конституционного Суда по делу о проверке конституционности Указа Президента от 19 декабря 1991 года.

Поскольку до 3 февраля 1992 года это постановление не было опубликовано, Конституционный Суд принял решение рассмотреть на своем заседании вопрос об опубликовании в «Российской газете» официальных материалов Конституционного Суда. В связи с этим секретарь Конституционного Суда Ю. Д. Рудкин направил главному редактору «Российской газеты» В. А. Логунову извещение о его вызове в заседание Конституционного Суда к 10.00 4 февраля 1992 года.

Лишь 4 февраля 1992 года в «Российской газете» был опубликован текст мотивированного постановления Конституционного Суда от 14 января 1992 года.

В заседание Конституционного Суда, назначенное на этот день, В. А. Логунов не явился и не уведомил Суд о невозможности явки. По поручению Председателя Конституционного Суда работник Секретариата обратился в редакцию газеты, где ему сообщили, что в 10.00 главный редактор приглашен на встречу с Президентом.

В связи с неявкой В. А. Логунова Конституционный Суд перенес рассмотрение вопроса на 15.00, уведомив об этом редакцию и сообщив, что в случае невозможности явки главного редактора Суд вызывает его' заместителя. Но ни главный редактор, ни его заместитель на заседание не явились. В 15.00 после повторного уведомления по телефону В. А. Логунов заявил, что у него «дел полно и ездить в Суд некогда», что учредитель газеты Верховный Совет, и пусть Суд решает свои дела с Верховным Советом.

Б. А. Альтговзен уволен администрацией треста «Орггехстрой» г. Ленинграда с должности старшего инженера 1 февраля 1990 года, в связи с чем он обратился с иском о восстановлении на работе в Смольнинский районный народный суд, который своим решением от 20 марта 1991 года в иске ему отказал. Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского городского суда, рассмотрев дело по кассационной жалобе Б. А. Альтговзена, своим определением от 25 апреля 1991 года оставила решение народного суда без изменения. Жалобы, поданные на это решение в надзорном порядке, также оставлены без удовлетворения в Ленинградском городском суде и Верховном Суде Российской Федерации.

Аналогичные судебные решения вынесены по делу М. Ф. Стадниковой, уволенной администрацией Астраханского порта с должности шкипера 29 марта 1991 года. Решение Кировского районного народного суда г. Астрахани от 2 сентября 1991 года, которым ей отказано в иске о восстановлении на работе, оставлено без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Астраханского областного суда от 2 января 1992 года. Оставлена без удовлетворения и жалоба, поданная в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации.

Во всех состоявшихся по указанным делам судебных решениях признано, что увольнение произведено в точном соответствии с законом по основанию, предусмотренному пунктом 1¹ статьи 33 КЗоТ РСФСР.

Таким образом, суды также руководствовались данной нормой. Однако по смыслу Конституции РСФСР эта норма не подлежит применению.

Согласно статье 32 Конституции РСФСР «граждане РСФСР равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств. Равноправие граждан РСФСР обеспечивается во всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни».

Статья 38 Конституции РСФСР, провозглашая право граждан на труд, включает в него «право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, профессиональной подготовкой, образованием и с учетом общественных потребностей».

В соответствии со статьей 14 Конституции РСФСР всем лицам, занятым на производстве, гарантируются законом, без каких-либо различий, справедливые условия найма, увольнения, оплаты и охраны труда.

Из содержания этих статей Конституции вытекает, что, во-первых, дискриминация граждан не допускается не только по прямо указанным в статье 32 Конституции, но и по другим признакам; во-вторых, закон должен обеспечивать равенство граждан при реализации права на труд; в-третьих, пенсионный возраст не может служить препятствием для осуществления этого права (напротив, названы иные критерии — призвание, способности, профессиональная подготовка, образование, общественные потребности. Именно эти критерии подлежат оценке как при заключении трудового договора, так и при его расторжении).

Конституция не ограничивает перечень признаков, по которым исключается любая дискриминация граждан, а напротив, предполагает его дальнейшую конкретизацию как в законодательстве, так и в правоприменительной практике. Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Верховным Советом Российской Федерации 22 ноября 1991 года, формулируя принцип равенства граждан перед законом и судом, так же как и Конституция, не дает исчерпывающего перечня признаков, по которым не допускается дискриминация, и при этом вводит в него некоторые новые (в сравнении с Конституцией) обстоятельства, например убеждения, принадлежность к какому-либо общественному объединению, должностное положение. Закон РСФСР «О занятости населения в РСФСР» от 19 апреля 1991 года (статья 5) предусматривает в качестве гарантии права на труд равные возможности в области занятости независимо и от возраста.

Исходя из того, что Конституция и конкретизирующие ее законы содержат открытый перечень признаков, в связи с которыми исключается любая дискриминация, возраст также не может рассматриваться как основание для дискриминационных ограничений в сфере реализации права граждан на труд.

Из положений статьи 28 Конституции РСФСР следует, что Россия обеспечивает добросовестное выполнение обязательств, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права, из заключенных международных договоров. Их преимущество перед законами России подтверждается и в Декларации прав и свобод человека и гражданина Однако закрепленное в пункте 1¹ статьи 33 КЗоТ РСФСР основание расторжения трудового договора- по инициативе администрации в связи с достижением работником пенсионного возраста противоречит ряду международно-правовых актов о правах человека.

Эта норма не согласуется с положением статьи 7 Всеобщей декларации прав человека 1948 года, провозгласившей, что все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту от какой бы то ни было дискриминации. Она противоречит закрепленной в пункте 2 статьи 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года обязанности государства гарантировать осуществление прав без какой бы то ни было дискриминации.

Положение пункта 1¹ статьи 33 КЗоТ РСФСР противоречит обязательствам, принятым государствами, подписавшими и ратифицировавшими Конвенцию МОТ № 111 1958 года относительно дискриминации в области труда и занятии, а именно ее статье 2, согласно которой государства обязались проводить национальную политику, направленную на поощрение равенства возможностей в отношении труда и занятий с целью искоренения всякой дискриминации в этой области. Согласно пункту 2 статьи 1 указанной Конвенции дискриминацией не считаются только такие различия, исключения или предпочтения в области труда и занятий, которые основаны на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой. Увольнение по достижении пенсионного возраста не связано с подобными требованиями и подпадает под признаки недопустимой, согласно международно-правовым нормам, дискриминации, которая в соответствии с подпунктами «а» и «б» пункта 1 статьи 1 Конвенции № 111 определяется как любое различие, исключение или предпочтение, имеющее своим результатом ликвидацию либо нарушение равенства возможностей или обращения в области труда и занятий.

Исключение дискриминации по возрастному критерию является также целью ряда рекомендаций Международной конференции труда, в частности рекомендации МКТ№ 162 1980 года «О пожилых трудящихся», которая исходит из недопустимости дискриминации этих лиц в области труда и занятий (пункт 3) и необходимости обеспечить пожилым трудящимся равенство возможностей и обращения наравне с другими относительно доступа к работе по их выбору (пункт 5), а также рассматривает положения законодательства и практики, устанавливающие возрастной критерий для прекращения трудовых отношений, если это не связано с характером выполняемой работы, как дискриминацию в области труда и занятий (пункт 22). Согласно пункту 5 рекомендации МКТ № 166 1982 года «О прекращении трудовых отношений по инициативе предпринимателя» возраст также не может служить законным основанием для прекращения трудовых отношений.

Таким образом, согласно международно-правовым документам возрастной критерий при прекращении трудовых отношений, не обусловленный родом и особенностями выполняемой работы, носит дискриминационный характер и признается недопустимым.

Социально-правовые последствия расторжения трудового договора в связи с достижением пенсионного возраста при наличии права на полную пенсию по старости и правоприменительная практика, сложившаяся в связи с увольнением на основании пункта 1¹ статьи 33 КЗоТ РСФСР, подтверждают дискриминационный характер данной нормы.

Установленный законами Российской Федерации низкий пенсионный возраст приводит в связи с применением пункта 1¹ статьи 33 КЗоТ РСФСР к нарушению равенства возможностей при реализации права на труд и на защиту от безработицы у большой социальной группы населения, так как ограничивает возможности зарабатывать себе на жизнь трудом и иметь достаточный жизненный уровень, что усугубляется низким уровнем пенсионного обеспечения. В то же время пенсионеры, согласно международно-правовым документам и учитывающему их внутреннему законодательству, относятся к категории лиц, особо нуждающихся в социальной защите и дополнительных гарантиях занятости (статья 13 Закона РСФСР «О занятости населения в РСФСР»), Отсутствие таких гарантий усугубляет реальную дискриминацию пенсионеров в области труда и занятий.

Правовые последствия увольнения по основанию, предусмотренному пунктом 1¹ статьи 33 КЗоТ РСФСР, также свидетельствуют о нарушении равенства возможностей для лиц пенсионного возраста при расторжении трудового договора. В отношении этих лиц не действует требование обосновывать увольнение уважительными причинами, которое служит ограничению права администрации на одностороннее расторжение трудового договора; трудовые отношения прекращаются по пункту 1¹ статьи 33 КЗоТ РСФСР независимо от желания работника продолжать трудовую деятельность, его способностей, профессиональной пригодности, поведения, а также производственных причин. Администрация может (статья 18¹ КЗоТ РСФСР) предложить лицам пенсионного возраста (фактически под угрозой их увольнения) заменить заключенный на неопределенный срок трудовой договор срочным, что противоречит принципу свободы трудового договора, так как реализация права на труд для лиц пенсионного возраста ставится в зависимость только, от воли работодателя. С введением этой нормы лица, достигшие пенсионного возраста, пользуются меньшим объемом трудовых прав в сравнении с другими работниками. Увольнение по уважительным причинам, в частности в связи с сокращением штата или несоответствием занимаемой должности (пункты 1 и 2 статьи 33 КЗоТ РСФСР), сопровождается по закону более высоким уровнем гарантий и компенсаций.

Это приводит к увольнению пенсионеров администрацией независимо от интересов производства, практически исключает при достижении работником пенсионного возраста применение в отношении него других оснований расторжения трудового договора, фактически лишает его права на справедливые условия увольнения, гарантированные статьей 14 Конституции РСФСР. Нарушается и право на добровольный выход на пенсию, предусмотренное в подпункте «а» пункта 21 рекомендации МКТ № 162 «О пожилых трудящихся», в статье 41 Конституции РСФСР и в статье 6 Закона РСФСР от 20 ноября 1990 года «О государственных пенсиях в РСФСР». Установление названного основания увольнения означает фактическую легализацию принудительного вывода на пенсию.

При увольнении в связи с достижением пенсионного возраста работник лишен не только многих гарантий и компенсаций, но и права на судебную проверку обстоятельств увольнения по существу. Суды при рассмотрении трудовых споров о расторжении трудового договора по этому основанию считают достаточным доказательством обоснованности увольнения факт достижения работником пенсионного возраста и наличие у него права на получение полной пенсии по старости, что вытекает из буквального смысла пункта 1¹ статьи 33 КЗоТ РСФСР. Такое разъяснение дано судам и в постановлении № 3 Пленума Верховного Суда СССР от 26 апреля 1984 года «О применении судами законодательства, регулирующего заключение, изменение и прекращение трудового договора» (в редакции постановлений Пленума от 6 апреля 1988 года, 30 ноября 1990 года и 8 октября 1991 года).

Суды, которые рассматривали иски Б. А. Альтговзена и М. Ф. Стадниковой о восстановлении на работе, также ограничились проверкой факта достижения уволенными пенсионного возраста и имеющегося у них права на получение полной пенсии по старости. Указанные фактические обстоятельства были оценены судами как достаточные для признания законности увольнения истцов на основании пункта 1¹ статьи 33 КЗоТ РСФСР. Такие же юридические последствия влечет установление судами указанных обстоятельств и по другим делам о восстановлении на работе лиц, уволенных в соответствии с данной нормой. При этом суды в ходе рассмотрения исков Б. А. Альтговзена и М. Ф. Стадниковой, как и по другим делам о восстановлении на работе лиц, уволенных по пункту 1¹ статьи 33 КЗоТ РСФСР, не оценили, подлежит ли данная норма применению по смыслу Конституции.

Такое обыкновение правоприменительной практики противоречит закрепленной в статье 4 Конституции РСФСР обязанности государственных органов и должностных лиц соблюдать Конституцию. Это положение Конституции, по существу, требует непосредственного ее применения судами при обнаружении противоречия между конституционными нормами и другими законами. Суды обязаны также оценивать подлежащий применению закон с точки зрения его соответствия принципам и нормам международного права, поскольку, согласно Конституции, признается необходимость добросовестного выполнения вытекающих из них обязательств, а Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года, конкретизируя эти конституционные положения, в полном соответствии с ними установила, что общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, непосредственно порождают права и обязанности граждан России.

Суды, рассматривая дела о восстановлении на работе лиц, уволенных в связи с достижением ими пенсионного возраста, не вправе были отказаться от оценки обоснованности увольнения и при наличии уважительных причин для расторжения трудового договора должны были потребовать от администрации предоставления увольняемым установленных законом гарантий и компенсаций.

Кассационная жалоба Б. А. Альтговзена на решение народного суда, отказавшего ему в восстановлении на работе, оставлена без удовлетворения определением судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского городского суда от 25 апреля 1991 года. Ответы об отказе в удовлетворении жалоб, поданных по этому делу в порядке надзора в Ленинградский городской суд и Верховный Суд Российской Федерации, датированы соответственно 27 мая и 31 июля 1991 года. Решение Кировского районного народного суда Астраханской области по делу М. Ф. Стадниковой вынесено 2 сентября 1991 года, ее кассационная жалоба оставлена без удовлетворения определением судебной коллегии по гражданским делам Астраханского областного суда от 2 января 1992 года, а ответ на надзорную жалобу, полученный ею в Верховном Суде, составлен 25 января 1992 года. Все эти решения, которыми Б. А. Альтговзену и М. Ф. Стадниковой по существу отказано в защите их конституционного права на труд, состоялись после принятия Комитетом конституционного надзора СССР заключения от 4 апреля 1991 года «О положениях законодательства, ограничивающих равенство возможностей граждан в области труда и занятий», в котором констатируется неконституционность положения, закрепленного в пункте 1¹ статьи 33 КЗоТ РСФСР. Однако суды игнорировали это заключение.

Таким образом, при принятии судебных решений по делу Б. А. Альтговзена и М. Ф. Стадниковой допущены отступления от положений, содержащихся в статьях 4, 14, 28, 32, 38, 184 Конституции РСФСР.

Согласно части второй статьи 73 Закона РСФСР «О Конституционном суде РСФСР» настоящее постановление является основанием для пересмотра в порядке судебного надзора Верховным Судом Российской Федерации судебных решений, оспариваемых Б. А. Альтговзеном и М. Ф. Стадниковой.

Согласно части третьей той же статьи нарушение конституционного права граждан на труд, допущенное в отношении Б. А. Альтговзена и М. Ф. Стадниковой, должно быть устранено Верховным Судом Российской Федерации. Они подлежат восстановлению на работе, если для этого нет других препятствий, кроме тех, которые устранены настоящим постановлением Конституционного Суда Российской Федерации.

Согласно части четвертой той же статьи Верховному Совету Российской Федерации надлежит изучить вопрос о необходимости отмены положения, предусмотренного пунктом 1¹ статьи 33 КЗоТ РСФСР.

Согласно части первой статьи 84 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» настоящее постановление подлежит опубликованию в «Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации» не позднее чем в семидневный срок после его изложения. Постановление должно быть также опубликовано в тех печатных органах, где было опубликовано постановление № 3 Пленума Верховного Суда СССР от 26 апреля 1984 года «О применении судами законодательства, регулирующего заключение, изменение и прекращение трудового договора» с последующими дополнениями и изменениями.

2. В соответствии с частью второй статьи 73 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации данное постановление являлось обязательным основанием для пересмотра в порядке судебного надзора Верховным Судом Российской Федерации только судебных решений, оспариваемых Б. А. Альтговзеном и М. Ф. Стадниковой.

3. При пересмотре судебных решений по другим делам о восстановлении на работе лиц, уволенных по пункту 1¹' статьи 33 КЗоТ РСФСР, судам надлежит руководствоваться соответствующими статьями Конституции Российской Федерации, которые, как установлено Конституционным Судом, нарушались при расторжении трудового договора по данному основанию.

4. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1992 года специально подчеркивается, что нарушение конституционного права граждан на труд, допущенное в отношении Б. А. Альтговзена и М. Ф. Стадниковой, должно быть устранено Верховным Судом Российской Федерации и что они подлежат восстановлению на работе, если для этого нет других препятствий, кроме тех, которые устранены данным постановлением.

При этом в качестве таких препятствий могут выступать как другие существовавшие на момент принятия решения об увольнении основания прекращения трудового договора, так и новые обстоятельства, исключающие возможность восстановления на работе. Установление таких оснований входит в компетенцию судов, пересматривающих судебные решения по этим трудовым спорам.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации о неконституционности правоприменительной практики увольнения по пункту 1¹ статьи 33 КЗоТ РСФСР не освобождает суды при рассмотрении таких дел от выполнения требований гражданского процессуального законодательства о полноте исследования всех обстоятельств дела, включая проверку фактов, подтверждающих наличие или отсутствие других оснований, препятствующих восстановлению на работе.

руководствуясь частью первой статьи 165 Конституции РСФСР, пунктом 1 части второй статьи 1, пунктом 4 части первой и частью второй статьи 57 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР»,рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР», Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года «О референдуме Татарской ССР», постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан» (опубликованы в газете «Советская Татария» № 20 от 31 августа 1990 года, № 79—80 от 20 апреля 1991 года, № 251 от 17 декабря 1991 года и № 38 от 25 февраля 1992 года).

Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР», явились ходатайство Верховного Совета Российской Федерации и ходатайство группы народных депутатов Российской Федерации о проверке конституционности указанных нормативных актов Верховного Совета Республики Татарстан.

В ходатайствах содержится требование признать Декларацию о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года; статьи 1, 3, 4 и 7 Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР»; часть вторую статьи 1 и статью 33 Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года «О референдуме Татарской ССР» и постановление Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан» не соответствующими Конституции РСФСР.

Основанием к рассмотрению дела, согласно части третьей статьи 58 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР», явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли указанные нормативные акты Конституции РСФСР с точки зрения закрепленного ею статуса республики в составе Российской Федерации и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе.

Принятая вслед за Декларацией о государственном суверенитете РСФСР Декларация о государственном суверенитете Татарской ССР в статье 5 установила, что она является основой для разработки Конституции Татарстана и развития законодательства республики. Тем самым Верховный Совет Республики Татарстан придает этому документу основополагающее юридическое значение.

Конституционный Суд Российской Федерации с пониманием относится к стремлению многонационального народа Татарстана развивать и укреплять государственность республики, которое выразилось в принятии Декларации о государственном суверенитете. Юридическое, соответствующее конституционным принципам значение имеют закрепленные в ней цели создания демократического правового государства, гарантии равноправия граждан республики, демократических принципов решения языковой проблемы.

Вместе с тем Конституционный Суд не может оставить без внимания тот факт, что, в отличие от подобных деклараций других республик в составе Российской Федерации, Декларация о государственном суверенитете Татарстана совершенно не упоминает о том, что республика состоит в Российской Федерации.

Исходя из Декларации, Закон Татарской ССР от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР» дал новую редакцию преамбулы, названия главы шестой, статей 64 и 70 Конституции республики, из которых изъяты положения о том, что республика находится в составе Российской Федерации, и о верховенстве законов России над законами Татарстана.

Исключение из Конституции Татарстана положения о том, что республика находится в составе Российской Федерации, не соответствует государственно-правовому статусу республик, закрепленному в статье 78 Конституции РСФСР, а также нарушает статью 71 Конституции РСФСР, определяющую состав России как федерации.

Отрицание принципа верховенства федеральных законов над законами субъектов федерации противоречит конституционному статусу республики в федеративном государстве, препятствует формированию правового государства. Провозглашение в Декларации о государственном суверенитете Татарстана безусловного приоритета Конституции и законов республики на всей ее территории противоречит положениям статьи 78 Конституции РСФСР о необходимости соответствия конституции республики в составе Российской Федерации Конституции Российской Федерации, а также статье 81, устанавливающей, что законы Российской Федерации в пределах полномочий Российской Федерации обязательны и имеют одинаковую силу на территории всех республик в составе Российской Федерации.

Согласно статье 70 Конституции Республики Татарстан (в последней редакции) Конституция и законы Татарстана по вопросам республиканского ведения обладают верховенством на всей его территории. Это соответствует Конституции Российской Федерации, так как тем самым признается верховенство федеральных законов по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения России и входящих в нее республик.

Положение части второй статьи 64 Конституции Республики Татарстан о том, что отношения республики с Россией и другими республиками строятся на основе договоров, не согласуется с частью третьей статьи 78 Конституции РСФСР, по которой республика в составе России имеет Конституцию, соответствующую Конституции Российской Федерации и учитывающую особенности республики. Из этой статьи следует, что отношения между Россией и республиками в ее составе строятся прежде всего на конституционной основе. Однако это не исключает возможности заключения в рамках Российской Федерации на основе Конституции договоров между ними. Возможность заключения только таких договоров обусловлена частью второй статьи 4 Конституции Республики Татарстан при условии, что она не отрицает верховенства законов Российской Федерации.

Положения части второй статьи 64 Конституции Республики Татарстан противоречат части второй статьи 4 этой же Конституции, закрепляющей основной принцип федеративного конституционного строя, согласно которой государственные и общественные организации, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РСФСР, а также статье 53 Конституции республики, предусматривающей обязанность гражданина Татарстана соблюдать российскую Конституцию.

Учитывая, что в соответствии с постановлением третьего (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (о Федеративном договоре)» разрабатываются новые основы организации Российской Федерации, государственного статуса республик в ее составе и что процесс этот еще не завершен, данный вопрос должен быть решен при заключении Федеративного договора и принятии новых конституций Российской Федерации и Республики Татарстан. Тогда станет возможной окончательная правовая оценка положений Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года и Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР».

2. В ходатайствах ставится вопрос о конституционности статьи 1 и статьи 33 Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года «О референдуме Татарской ССР».

Статья 1 этого Закона предусматривает возможность проведения в республике референдумов по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни республики. Республика в составе Российской Федерации самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению в соответствии с разграничением полномочий федерации и республик, входящих в ее состав. При этом предметом референдума могут быть лишь вопросы, относящиеся к ведению республики.

Поскольку из Конституций РСФСР и Республики Татарстан вытекает, что на референдум Республики Татарстан не могут выноситься вопросы, не относящиеся к ведению республики, то в Законе о референдуме нет необходимости давать их перечень. Поэтому само по себе отсутствие в содержащемся в части второй статьи 1 Закона «О референдуме Татарской ССР» перечне вопросов, которые нельзя выносить на референдум, вопроса об изменении государственного статуса республики по отношению к Российской Федерации не является основанием для вывода о нарушении разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе, установленного Конституцией РСФСР.

Нельзя согласиться с утверждением о том, что отсутствие в указанном перечне вопроса об изменении государственного статуса Республики Татарстан по отношению к Российской Федерации противоречит статье 70 Конституции РСФСР, предусматривающей, что территория Российской Федерации не может быть изменена без ее согласия. Изменение государственного статуса республики в составе России может осуществляться и без изменения территории и границ федерации.

Статья 33 Закона Татарской ССР «О референдуме Татарской ССР» предусматривает, что решение по вынесенным на референдум вопросам считается принятым, если за них проголосовало более половины граждан республики, принявших участие в референдуме, а референдум считается несостоявшимся, если в нем приняло участие менее половины граждан республики, имеющих право участвовать в референдуме. Таким образом, решение по вопросу, вынесенному на референдум, в том числе и о принятии, изменении или дополнении Конституции Республики Татарстан, может быть принято лишь одной четвертой частью от всех граждан, имеющих право участвовать в референдуме. Между тем, в соответствии со статьей 35 Закона РСФСР «О референдуме РСФСР», при проведении референдума по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции РСФСР решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан России, внесенных в списки для участия в референдуме.

Несоответствие статьи 33 Закона «О референдуме Татарской ССР» и статьи 35 Закона РСФСР «О референдуме РСФСР» само по себе не означает несоответствия Закона Татарстана Конституции РСФСР с точки зрения закрепленного в ней разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе. Как Россия, так и Республика Татарстан в равной мере обладают конституционно закрепленным правом назначать и проводить свои референдумы (статья 5, часть первая статьи 87, часть пятая статьи 104, пункт 25 части первой статьи 109, пункт 6 части первой статьи 114 Конституции РСФСР; статья 5, часть первая статьи 75, пункт 16 статьи 92, пункт 5 статьи 101 Конституции Республики Татарстан).

Несовпадение Законов Республики Татарстан и Российской Федерации о референдумах не дает оснований для вывода о нарушении статьи 81 Конституции РСФСР, в которой установлено, что в случае расхождения закона республики в составе Российской Федерации с законом Российской Федерации действует федеральный закон. У этих законов разные объекты регулирования. Закон РСФСР «О референдуме РСФСР» устанавливает правила и процедуры, касающиеся лишь всероссийского референдума. В нем нет положений о референдумах в республиках в составе Российской Федерации. Закон РСФСР «О референдуме РСФСР» не является актом типа Основ законодательства Российской Федерации и входящих в нее республик. Республики самостоятельны в регулировании ими оснований и порядка проведения республиканских референдумов в пределах своего ведения. Законодательный орган республики в пределах своих полномочий не обязан принимать законы, полностью совпадающие с федеральными законами. В связи с этим нет оснований для вывода о том, что при расхождении тех или иных положений Закона Республики Татарстан с Законом Российской Федерации о референдуме должен действовать последний.

3. В ходатайствах утверждается, что Верховный Совет Республики Татарстан превысил свои полномочия, приняв постановление от 21 февраля 1992 года «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан», которым на 21 марта 1992 года назначил в республике референдум с вопросом:

«Согласны ли Вы, что Республика Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?» («Да» или «Нет»).

Принятием данного постановления Верховный Совет Республики Татарстан реализует свои конституционные полномочия, связанные с практической организацией референдума. Однако постановление выступает и как средство формирования важнейших правовых установлений. В содержащейся в нем формулировке вопроса получило воплощение новое нормативное определение государственного статуса республики, опирающееся на осуществленные в последнее время изменения в Конституции республики и закрепленное в Декларации о государственном суверенитете республики. Вынося это определение статуса республики на всенародное голосование. Верховный Совет Республики Татарстан стремится придать ему качество нормы высшего уровня — утвержденной народом. Поэтому указанное постановление является не только правоприменительным актом, но и актом, имеющим нормативное значение, предопределяющим направление и содержание правотворческого процесса. Нормативный характер постановления определяется также последствиями его реализации, прямым влиянием любых результатов референдума на дальнейшее конституционное развитие как в республике, так и в России в целом.

При оценке конституционности рассматриваемого постановления Верховного Совета Республики Татарстан необходимо учитывать, что Республика Татарстан имеет право на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе, поскольку это право производно от права народа на самоопределение. В постановлении третьего (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (О Федеративном договоре)» установлено, что в Российской Федерации гарантируется право народов на самоопределение (пункт 3). Это право может осуществляться в различных национально-государственных и национально-культурных формах.

В современной международно-правовой системе право на самоопределение включено в круг норм, регулирующих права и свободы человека (статья 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и статья 1 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, ратифицированных Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 года). В соответствии с этими международными документами право на самоопределение имеют все народы, и в силу этого права народы «свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и политическое развитие», все государства обязаны «поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право». Согласно «Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН», принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 года, право на самоопределение является одним из основных принципов международного права. Способами осуществления права на самоопределение могут быть «создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним, или установление любого другого политического статуса».

Наряду с этим статья 29 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что при осуществлении прав и свобод необходимо обеспечивать должное признание и уважение прав и свобод других. Согласно резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 41/117 от 4 декабря 1986 года «развитие и защита одной категории прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государств от развития и защиты других прав». В противном случае при реализации любого права, в том числе и права на самоопределение, будет иметь место не осуществление права, а злоупотребление правом.

Международные документы подчеркивают недопустимость использования ссылок на принцип самоопределения для подрыва единства государства и национального единства.

В «Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН» в разделе о принципе равноправия и самоопределения народов указывается, что ничто в нем «не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов... и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны».

Аналогичные принципы закреплены в документах Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе — Хельсинкском Заключительном акте 1975 года, Итоговом документе Венской встречи 1986 года, Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года и других международно-правовых актах.

Таким образом, не отрицая права народа на самоопределение, осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека.

Согласно Конституции РСФСР Республика Татарстан является составной частью Российской Федерации (статья 71); территория Республики Татарстан входит в ее территорию и не может быть изменена без ее согласия (статья 70); Конституция Республики Татарстан должна соответствовать Конституции РСФСР (статья 78); Конституция РСФСР должна соблюдаться государственными и общественными организациями, должностными лицами (статья 4); изменение национально-государственного устройства Российской Федерации требует внесения изменений в ее Конституцию, что относится исключительно к ведению Российской Федерации в лице ее высших органов государственной власти (пункт 1 статьи 72, пункт 3 части третьей статьи 104, пункт 12 части первой статьи 109).

Конституция РСФСР не предусматривает права республик в ее составе на выход из федерации. Не предусмотрено оно и в Конституции Республики Татарстан. Одностороннее установление Республикой Татарстан такого права означало бы признание правомерности полного или частичного нарушения территориального единства суверенного федеративного государства и национального единства населяющих его народов. Любые действия, имеющие целью нарушение этого единства, наносят ущерб конституционному строю Российской Федерации и несовместимы с международными нормами о правах человека и правах народов.

Третий (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР объявил о том, что он гарантирует территориальную целостность Российской Федерации и всех составляющих ее субъектов. Республика Татарстан, являясь частью России и находясь с ней в государственно-правовых отношениях, не вправе в нарушение Конституции Российской Федерации в одностороннем порядке решать вопрос о своем государственно-правовом статусе. Единственно правомерным и справедливым в сложившейся ситуации средством решения данной проблемы следует считать основанный на законе переговорный процесс, участниками которого должны стать все заинтересованные субъекты федерации.

Вынося на референдум вопрос о государственно-правовом статусе Республики Татарстан в редакции постановления от 21 февраля 1992 года, Верховный Совет Республики Татарстан нарушил требование о ясности и однозначности формулировки вопросов, выносимых на референдум. Затрудняет понимание смысла вынесенных на референдум вопросов и отсутствие в преамбуле постановления Верховного Совета Республики Татарстан определения четкой цели проведения референдума.

По существу, на референдум вынесены одновременно несколько вопросов, на которые предлагается дать один ответ. Не имея возможности раздельно ответить на них, граждане тем самым лишаются права на свободное волеизъявление. Это нарушает; право граждан участвовать в обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного значения, закрепленное в статье 42 Конституции Республики Татарстан и статье 46 Конституции РСФСР.

Часть формулировки, в которой указывается, что Республика Татарстан — субъект международного права, и утверждается тождество между договорами, заключаемыми между Республикой Татарстан и Российской Федерацией, и договорами между Республикой Татарстан и другими республиками, государствами противоречит как Конституции РСФСР, так и Конституции Республики Татарстан, поскольку отношения Республики Татарстан с Российской Федерацией, а также с другими республиками в ее составе могут строиться только на базе Конституции РСФСР и основанных на ней договоров. Это не исключает возможности международных связей республик в составе Российской Федерации.

Перевод отношений между Республикой Татарстан и Российской Федерацией на международно-правовую основу квалифицирует Республику Татарстан как государство, находящееся вне Российской Федерации. Это подтверждается толкованием формулы и целей референдума, которое дано в Обращении Президиума Верховного Совета Республики Татарстан от 6 марта 1992 года к народу Республики Татарстан в связи с Обращением Верховного Совета Российской Федерации к Верховному Совету, Президенту и народу Республики Татарстан. В этом Обращении, а также в иных официальных документах и заявлениях руководителей Республики Татарстан Республика Татарстан рассматривается как суверенное государство, строящее свои отношения со странами Содружества, в том числе с Российской Федерацией, в соответствии с международными нормами.

Такое определение государственно-правового статуса Республики Татарстан противоречит не только Конституции РСФСР (статьи 70, 71, 78 и другие), но и Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан (статья 5) и Конституции Республики Татарстан (статья 4, часть вторая статьи 53).

Согласно статьям 49 и 50 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» настоящее постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.

Согласно части второй статьи 65 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» с момента вступления в силу настоящего постановления все положения актов, признанные не соответствующими Конституции РСФСР, считаются недействующими.

Согласно части первой статьи 84 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» настоящее постановление подлежит опубликованию в «Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации» не позднее чем в семидневный срок после его изложения. Постановление должно быть также опубликовано во всех печатных органах, где было опубликовано постановление Верховного Совета Республики Татарстан «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан».

Верховный Совет Республики Татарстан, по существу, проигнорировал постановление Конституционного Суда Российской Федерации — высшего судебного органа конституционного контроля в Российской Федерации, принимающего общеобязательные постановления, с момента вступления в силу которых все положения актов, признанных не соответствующими федеральной Конституции, считаются недействующими. Принятое 16 марта с. г. Верховным Советом Республики Татарстан постановление «О разъяснении формулировки вопроса референдума Республики Татарстан, назначенного на 21 марта 1992 года» свидетельствует о подтверждении официальными властями республики курса на проведение референдума, в формуле которого содержится угроза национально-территориальному единству Российской Федерации и создается видимость законных оснований для выхода Республики Татарстан из состава федерации. В частности, в постановлении, как сказано в преамбуле, «подтверждая Декларацию о государственном суверенитете Республики Татарстан и в соответствии с Конституцией Республики Татарстан», разъясняется, что целью референдума является «подтверждение Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан». Между тем данный акт в нарушение федеральной Конституции устанавливает верховенство законов Республики Татарстан на территории республики и предусматривает, что до принятия новой Конституции и законодательства Республики Татарстан на ее территории продолжают действовать акты Российской Федерации лишь постольку, поскольку они не противоречат названной Декларации. Тем самым еще раз было подтверждено, что в Республике Татарстан не действует федеральное законодательство, что разрушает конституционно-правовую базу федерации и способно повлечь нарушение коренных интересов многонационального народа Республики Татарстан, основных прав и свобод человека и гражданина.

При этом следует учитывать, что пункт 2 постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 16 марта с.г., согласно которому «вопросы государственного обособления Республики Татарстан от Российской Федерации, изменения ее территориальной целостности и границ предметом проводимого референдума не являются», не означает, что Республика Татарстан продолжает независимо от итогов референдума оставаться субъектом Российской Федерации.

Обращая Ваше внимание на указанные нарушения Конституции и законодательства Российской Федерации, Конституционный Суд в соответствии с требованиями статей 8 и 55 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» полагает необходимым принятие конструктивных мер по защите конституционного строя Российской Федерации, ее территориальной целостности и национального единства.

В этой ситуации охрана прав авторов не только не гарантируется, но напротив, создаются условия для их нарушений.

Охрана государством прав авторов находится в прямой зависимости от соблюдения одного из конституционных принципов экономической системы Российской Федерации, согласно которому государство обеспечивает развитие рыночного механизма, не допускает монополизма (часть вторая статьи 17 Конституции РСФСР). Реализация предписаний рассматриваемого постановления, а также положений Устава ВААП привела бы к нарушению названного принципа.

Изложенные в постановлении причины и цели создания ВААП, некоторые положения Устава свидетельствуют о том, что эта организация призвана совмещать властные управленческие и коммерческие функции, т. е. создаются особые условия для ее хозяйственной деятельности. Другие организации лишаются возможности конкурировать с ВААП, на равных условиях бороться за рынок, за авторскую клиентуру. Ограничивается сама возможность возникновения таких организаций. Это может привести к снижению качества и удорожанию обслуживания авторов, особенно при защите их интересов за рубежом, а у ВААП появляется возможность диктовать условия своему клиенту-автору. Все это уже имело место в деятельности бывших Всесоюзного агентства по авторским правам и Государственного агентства СССР по авторским и смежным правам. Повторение подобной правовой ситуации означало бы снижение гарантий соблюдения конституционных норм о защите государством авторских прав.

Создание на базе бывшего Государственного агентства СССР по авторским и смежным правам общественного объединения для «продолжения деятельности по обеспечению интересов авторов на территории Российской Федерации, в том числе и по выполнению международных обязательств в сфере охраны авторских прав» предполагает выполнение ВААП некоторых функций, присущих государственным органам. Это подтверждает и содержание Устава ВААП. Само по себе осуществление подобных функций каким-либо общественным объединением при делегировании их правомочным государственным органом допустимо. Но Президиум Верховного Совета Российской Федерации таких полномочий не имеет.

Таким образом, Президиум Верховного Совета Российской Федерации, приняв постановление от 3 февраля 1992 года, допустил отступления от статей 7, 49, 113 и 114 Конституции РСФСР, создал предпосылки для нарушения части второй статьи 17 и части второй статьи 45 Конституции РСФСР.

Признать постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 3 февраля 1992 года № 2275-I «О Всероссийском агентстве по авторским правам» не соответствующим Конституции РСФСР по содержанию норм, по характеру затронутых в нем вопросов, с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной и исполнительной властей и с точки зрения закрепленного Конституцией РСФСР разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации.

Согласно статьям 49 и 50 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» настоящее постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.

Согласно части второй статьи 65 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» с момента вступления в силу настоящего постановления признаются недействующими положения других актов, основанные на постановлении Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 3 февраля 1992 года № 2275-I «О Всероссийском агентстве по авторским правам».

Согласно части пятой той же статьи правоотношения, оформившиеся на основании данного постановления Президиума Верховного Совета Российской Федерации, приводятся к состоянию, существовавшему до его применения.

Согласно части первой статьи 84 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» настоящее постановление подлежит опубликованию в «Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации» не позднее чем в семидневный срок после его изложения, а также во всех печатных изданиях, где было опубликовано постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 3 февраля 1992 года № 2275-I «О Всероссийском агентстве по авторским правам».